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关于建筑业全面深化改革的再思考

文字:[大][中][小] 2015-11-20    浏览次数:906    

在党的十八届三中全会向全国人民发出全面深化改革号召的新形势下,作为社会团体应该配合行业主管部门,做点拾遗补缺的工作,真正起到政府和企业之间的桥梁纽带作用。去年底,在学习贯彻党的十八届三中全会精神浪潮的推动下,我曾就建筑业改革发展的实际,撰写了《关于建筑业全面深化改革的思考》一文,已见诸报端,后经《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》的再学习、再调研,自感对已发表的前文尚有诸多问题未能涉及,有些问题的深度还挖掘得不够,于是再次写出了《关于建筑业全面深化改革的再思考》的文章,以与同仁们共商榷。
  一、进一步提升建筑业全面深化改革认识,提高改革的自觉性
  1.建筑业改革是国家全面推进深化改革密不可分的一部分。
  首先建筑产业的发展关联和带动着几十个相关产业。2013年建筑业增加值达到38995亿元,占全国GDP6.86%且连续6年建筑业增加值占GDP比重均达6%以上。与建筑业相关的行业钢材、水泥、玻璃等高达50多个行业,建筑业红火时有关行业的产品价格跟着一个劲的猛涨,国家控制投资规模,建筑业的任务紧缩时,关联行业也随之喊日子不好过,产品降价也不好卖,一哄而起盲目上项目的行业,立马严重产能过剩。所以国家把建筑业列在二产中,确实因为建筑业是一个重要的物质生产部门。
  其次,建筑产品质量安全关系到人民生命财产安全。现在一讲到药品、食品安全立刻引起了政府、媒体和广大民众的关注,因为哪个环节管不好,出了问题就是人命关天。但说到建筑产品的质量安全问题,似乎觉得比较遥远,引起社会关心重视的程度显然不够。即使在业内,也仅局限于直接抓质量安全工作的部门及有关人员操心多一些,其他同志的关注度也不够。殊不知建筑产品的质量安全同样也是人命关天的大事,一项豆腐渣工程的轰然塌陷,群伤群亡悲剧也是十分令人震惊的;建筑施工生产属高危行业,思想上、过程中稍有懈怠伤人亡人的事就会屡见不鲜;此外,还应清醒地看到,建筑产品的质量安全,不仅涉及到当代人,还将影响到子孙后代,只有建筑行业得到稳定健康的发展,才能保证向社会提供合格放心的产品,我们的口号是“百年大计,质量第一”,但现实生活中有多少建筑物是按这样的目标来建设的?有些房子完工没几年,出现开裂、渗水甚至有的成了危房,让老百姓一辈子的积蓄打水漂,这是关系民生的大事情,必须引起社会各界足够的重视。
  第三、建筑文化关系到中华民族优秀文化的发扬和传承。中国有五千年的文明历史,也有着非常丰富的建筑文化遗产,从宫殿、寺院、祠堂到村舍、民居,历经五千年一脉相承的发展,中国传统建筑已经形成了自己独特风格的完整体系。从未到过中国的外国人,有机会到中国来一定有“不到长城非好汉”的心理需求,故宫也是必须去观赏的,如果有时间再到有千年历史的赵州桥上走一走,那这些老外一定会被中国古代能工巧匠技艺所折服。同样我们中国人如果到法国巴黎旅游,凯旋门、卢浮宫、埃菲尔铁塔是必去的,绝不会有人关心巴黎的GDP是多少?所以建筑本身就是一种文化,一项艺术、一种创造,也是一部历史。而现在城市建设的现状,一方面让人为日新月异的变化而高兴,另一方面也为千城一面,风格雷同而担忧,特别是很多地方“建设性的破坏和破坏性的建设”让人遗憾和痛心。从这个意义上说,建筑业的改革已经不仅是一个行业自身发展的需要,而且是直接关系到中华民族在国际上的形象建树以及为子孙后代留下什么样的建筑文化遗产的刻不容缓的历史使命。
  2.建筑业全面深化改革要从制度设置上做起。
  建筑行业曾被国家有关部门称为“高危腐败行业”之一,虽经过多次整顿,数度清理,不说“涛声依旧”,至少建筑市场混乱至今仍是不争的事实。要让建筑业能够真正健康稳定发展,必须从顶层设置抓起。
  首先,《建筑法》已到了非修订不可的时候,(本话题之所以在此重提,是因为据悉《建筑市场管理条例》已胎死腹中)整个建设领域涉及到国家方方面面,却仍依赖一部已经过时、有明显偏颇的法律来规范建筑市场的各方行为,法律的缺失造成无法可依,建设单位的话语权至高无上且不受法律制约,就极容易产生腐败,这是法制社会不应该出现的遗憾。
  其次,国家有关部门应该考虑给建筑行业规定一个不低于社会平均利润的利润率。国外的建筑工人、环卫工人的工资比大学毕业生高,是因为苦脏累的工作工资低没人干,国内现在对建筑工人的报酬比较重视(一方面待遇低也招不到工人),有的企业工人工资高过管理人员,当然也比新进大学生高,问题是施工企业没有合理利润,又怎样来维持实际人工工资与定额人工工资严重倒挂的局面?现在是最低价中标政策,规定中标价不得低于成本,我认为应该改成“中标价不得低于‘成本’+‘法定合理利润’”,任何商品的价格组成里都包括生产厂家的利润,为什么建筑产品的价格就不能理直气壮地把法定利润放进去?也许有人会说,成本中已经包括利润,这实际上是理论上的问题,目前国内没有哪家建筑施工企业在做预算时就把应得利润放入报价中。因为国家没规定,列了也不会被认可。
  第三,制度上要对乱压工期的行为实行问责制。建筑工期是一门科学,违背科学,即使暂时暴露不出问题来,但最终却是以牺牲工程质量为代价。汶川地震中保留下来的房子反而是老房子,新房子几乎都垮了,这除了过分压低造价影响质量,盲目压缩工期也是一大原因。现在动辄把规定工期砍1/3,有的甚至拦腰砍,施工企业为满足甲方要求采取多项赶工措施,除了加班加点,混凝土中加早凝剂、新购置大量模板减少周转次数,成本大量增加,费用却追加不上来。所以要从制度上对既不懂行又不按科学办事、盲目压缩工期的行为进行问责,保证建设项目科学有序进行。
  二、进一步加大调研力度
  本届协会致力于多项建筑业发展的热点问题和难点问题的调查研究,并且根据调研结果,积极向政府有关部门及行业行政主管部门做出呼吁,应该说收到了一定的效果,这不仅增强了我们的信心,也坚定了我们加大调研力度的决心。
  过去我们就各类保证金过滥,为减轻企业负担,提出打包收取综合保证金的建议,几年过去了收效甚微。根据调研结果,我们考虑分门别类,有针对性地建议调整各类保证金的收取办法,可能收效会更好一些。
  如:对企业反映大的农民工工资保证金,目前比较普遍的做法是各地竞相出台征收办法,企业按规定数额或一定比例交纳到有关部门指定的专用账户,一旦发生拖欠农民工工资行为,即申请动用相关企业专用账户所存入的资金,来应急处置突发事件。这种做法看起来简单易行,有关部门有专户资金作为抓手,操作起来省事。但细推敲存在很多弊端,主管部门甚至要冒着由于没有收取农民工工资保障金上位法的风险。从法理上讲,专家们也很纠结,目前让企业把这部分作为保障金交纳出去的资金实际上转移或剥夺了其所有权及其收益权(利息),这显然不合法,但又想不出什么更好的办法;从企业的角度,最直接的感受就是市县多头收取甚至同一地区按项目交纳保证金,负担太重了;从实际运作看,毕竟发生拖欠行为是极少数的企业,对多数企业返还保证金存在着不及时和返还难的问题;从全社会资产发挥最大效益的层面来考虑,目前各地采用的对农民工工资保障金征收办法,各地专用账户上沉淀了大量资金,少则几千万元,多则几个亿,十几个亿,汇集到一起已是个天文数字,这实在是一种严重的浪费。
  江苏省淮安市清欠办和市场监管部门针对企业的反应和清欠工作的实际,创新了农民工工资保证金的征管办法。核心是,规定交纳的保障金不挪地方,放在指定银行企业自己开设的专用账户里,由银行、主管部门和企业三方监管。钱存在企业账户,所有权没有发生变化,产生的利息自然归属企业,如项目没有发生拖欠,返还变得极其简单,只需通知银行“解冻”就行了。主管部门没有必要因为集中了大笔资金对其监管而担惊受怕,江苏苏南已经发生过几起县级农民工工资专用账户因监管不力而被挪用炒股血本无归的案例。本会调研了淮安的做法,认为这是一个值得推广的好办法,去年底向中建协课题组进行了推荐。今年我们要在深入调研的基础上,对农民工工资保证金的收取进一步提出一些易收易管,便于操作的的建议供有权部门参考。
  根据中国建筑业协会的调研,除了农民工工资保证金存在问题较多,其他各类保证金也值得认真研究。有的有征收法律依据,有的什么依据也没有,有的比例过高,这些乱收保证金的行为必须统一规范,甚至还可以探索用保函来替代。
  如履约保证金,应该倡导:一是“双担保”,凡要求施工企业履约担保的,建设单位也必须对等地实行支付担保;二是履约保证金采用国际通用的做法,由银行出具保函的方式,不仅减少了企业资金压力,也可大大减少一些无良甲方,借履约担保强行要求让施工企业支付现金、而加以套用的现象。
  再如,质量保证金,按工程总造价5%预留,这个文件当时出台的背景是:国有投资占比大,且项目规模相对小,现在是国有投资比重大大减少,而项目却普遍比较大,再按5%的标准征收质量保证金显然是不合适了。事实证明:据某大学调查了67家企业5年竣工的5845个项目,实际只有6%左右项目需动用质量保证金,发生需要承包人承担的维修支出动用金额占结算总额不足0.3%,所以在中国全面深化改革的大背景下,财政部和原建设部2004年制定的《建设工程价款结算暂行办法》,暂行了10年时间,是乎也该实事求是地修改一下了?设想如果质量保证金的比例由5%降为1-1.5%,是不是更合适一些呢?
  3.建筑业的改革定位应寓管理于服务之中。现在我们很多政府机关都在努力打造“服务型”机关,建筑业的改革也该从理念上有所转变,过去在一些部门同志的观念中,对行业、对企业习惯于居高临下,把政府管理职能牢牢记在心里,而对于如何做好服务却都比较淡漠,就连职能部门的名称也是突出“监管”而对行业发展服务考虑的不多。因此我认为,在建筑业全面深化改革中一定要解决定位问题。
  首先,建议把建筑业放在经济建设重要议事日程上。
  党的基本路线核心内容是,“一个中心,二个基本点”。“一个中心”就是以经济建设为中心,“二个基本点”是指坚持四项基本原则,坚持改革开放。
  既然是以经济建设为中心,政府部门的设置是不是也该围绕经济建设的需要呢?建筑业是国民经济的支柱产业,无论是占GDP比重,还是解决大量农村富余劳动力的就业;无论是把固定资产投资转化成社会的翻天覆地变化的财富,还是为地方经济交纳可观的税收(以江苏为例,不仅建筑业发达的苏中地区、建筑业有后发优势的苏北地区建筑税收都是当地的重要财源,就连苏州、无锡这样经济发达的地区,建筑业同样也是纳税大户),都应该是名副其实的重要经济产业部门。但奇怪的是,机关事务管理部门这样不创造任何经济价值的部门,却在历次机构改革中反倒倍受青睐,从事业编制二级局变为行政编制二级局直至升格为行政编制一级局,而建筑主管部门却在历次机构改革中逐步降级。这从一个侧面反映出对建筑业发展的重视程度,目前的这种状况实则上已与邓小平同志关于建筑业的相关重要论述相去甚远。在这一点上,浙江省、山东省属于例外,这两省经过几轮机构改革,把全省所有市县都成立了有行政管理职能的建筑工程管理局,建筑业取得快速发展,为地方经济发展作出了巨大贡献。所以在下一轮机构改革时,建议部门的设置要多从对经济建设起到的作用来考量。
  其次,在加强行业监管的同时,更要考虑如何为企业创造宽松的发展环境。尽管政府有关部门做了大量的规范建筑市场工作,但是建筑业发展过程中,企业反应热点问题、难点问题仍比比皆是。能否换位思考问题,不要眼睛只盯着加强市场监管,要多研究企业反映建筑市场较多问题的产生原因,有针对性地加以研究解决,一些企业反映强烈的问题得到解决,监管工作的不少矛盾也就迎刃而解了。
  第三、要树立寓管理于服务之中的理念
  党的群众路线教育实践活动,从2013年6月中旬开展以来,全党上下在为民、务实、清廉等方面收到很大实效,工作作风有了较大转变。党中央关于改进工作作风,密切联系群众八项规定,第一条就指出:“要改进调查研究,到基层调研要深入了解真实情况,总结经验,研究问题、解决困难,指导工作,”建筑业的全面深化改革,第一位的工作就应该是改进调查研究,搞清楚问题的症结,用服务行业和企业的心态解决问题,真正寓管理于服务之中。
  三、多为行业发展真正做点拾遗补缺的工作
  1.近年来,很多地区对外省进入当地施工的企业,人为地设置门槛,建筑企业怨声载道但又毫无办法,此事得到住建部高度重视,在调查研究的基础上,于2013年3月15日发布“住房城乡建设部关于做好建筑企业跨省承揽业务监督管理工作的通知”[建市(2013)38号]文件,要求给予外地建筑企业与本地建筑企业同等待遇,严禁设置地方壁垒。通知下发近一年时间,执行的情况不尽人意,我会准备就此问题进行调研,对令行禁不止、我行我素继续推行地方保护的地区予以呼吁和反映,对不遵守国家相关法律、法规的行为说“不”,同时也希望有关部门对文件下发后落实情况予以检查、监督,对于拒不执行的地区,通报他几家,现在不是都怕媒体曝光吗?借用媒体的喉舌作用来维护市场的规范,同时又体现了颁发相关文件的严肃性。
  2.关于“双担保”的问题,仍需要大声疾呼。
  住房和城乡建设部曾为此下达(2011)86号文件,即《关于进一步加强建筑市场监管工作的意见》,文件明确提出“要积极推进以业主工程款支付担保,承包商履约担保为主要内容的工程担保制度”。但现状是市场仍然停留在只有甲方要求乙方进行履约担保,并且不同意采用国际通用的保函方式,大多数都要求现金担保,且担保数额占工程价款10%以上,给乙方造成巨大的资金压力。至于乙方有勇气要求甲方提供支付担保的,极其鲜见。于是国家主管部门的文件就又成了一纸空文。必须行业同仁都来做工作,形成一种“双担保”的氛围,与国际接轨不是喊口号,不能好接轨的就接轨,不愿意接轨的就绕着走。
  3.建筑业“营改增”如果税率11%不变的话,造价部门应该从造价管理体系全局考虑而有所作为。
  营改增的110号文件是2012年下发的,之所以建筑业没有能跟进实施,是考虑到建筑市场的复杂情况,进项税抵扣困难,所以延迟至今年底的话就整整推迟了3年。但是尽管要求降低税率呼声很高,据了解已几乎不可能。造价部门相当于建筑业的物价部门,营业税取消后,建筑产品不可能不含税,建议对价格体系通盘考虑,适当提高建筑产品成本,让施工企业尽量减少损失。切不可将施工企业过去代收代缴的营业税额,改革后反而变相转嫁到施工企业头上。

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